식품안전정보원(원장 임은경)과 한국소비자법학회(회장 고형석)는 8일 연세대 법학전문대학원 광복관 별관 국제회의장에서 ‘2023년 소비자를 위한 식품 표시제도ㆍ손해배상 쟁점’을 주제로 학술대회를 개최했다.

이날 학술대회에서는 △미국 식품법상 네이밍 원칙과 이미테이션 푸드의 관계 △대체 성분과 식품의 표시(EuGH, 01.12.2022-C-595/21 사전결정(Vorabentscheidung)을 중심으로) △미국법상 식품피해 손해배상과 징벌적 손해배상제도에 대한 평가(식품위생법 개정방향에 대한 고찰과 함께)에 대한 발제와 토론이 이어졌다. 이날 발표된 주제발표와 토론 요지를 정리한다.

발제 1. 미국 식품법상 네이밍 원칙과 이미테이션 푸드의 관계

이주형 식품안전정보원 정책연구실장= 2022년 12월, 식품의약품안전처가 행정 예고한 ‘식품의 기준 및 규격(식품기준규격)’ 개정안은 대체식품을 ‘동물성 원료 대신 식물성 원료, 미생물, 식용곤충, 세포배양물 등을 주원료로 사용’한 일련의 가공품, 포장육과 ‘유사한 형태, 맛, 조직감 등을 가지도록 제조’한 제품이라 정의했다.

이중에서도 현재 시장에서 쉽게 찾아볼 수 있는 식물성 대체식품에 대한 ‘고기ㆍ우유’ 등의 용어사용을 두고 축산업계 반발이 최근 논란이 되고 있다. 이러한 상황은 국내만의 문제가 아니며 전세계적으로 논의가 진행 중이다. 축산업계는 대체식품은 축산물 대신 사용 가능한 대체 관계가 아니므로 ‘대체’라는 용어 사용과 대상 원료를 이용한 상표ㆍ제품명 사용을 반대하므로 대체식품이라는 용어 사용보다 ‘모조식품’ 또는 ‘모방식품’으로 표시하는 것이 적절하다고 주장한다. 즉, 대체식품의 제품명이나 브랜드명에 고기, 우유, 생선 등 동물성 원료의 명칭을 사용하는 것은 소비자의 오인ㆍ혼동을 불러일으킬뿐 아니라, 새로운 대체식품이 전통적인 축산에서 만들어 온 육류제품의 명칭을 도용함으로써 축산업의 가치를 폄하시킨다는 것이다.

대체식품 용어 논란과 같은 사안은 특정 기술의 문제라기보다 식품산업 역사에서 새로운 식품의 등장으로 항상 발전해 왔던 사안이기 때문에 법리적으로 이를 어떻게 풀어낼 수 있는지 검토하는 것이 필요하다.

국내에서 대체식품 용어 논란을 해결하고자 하는 목적이었지만, 검토해 갈수록 수십 년을 동일한 문제로 갈등을 겪어오면서도 입법적 미비로 인해 새로운 대체식품이 나타날 때마다 무한 반복을 하고 있는 이 상황을 어떻게 해결할지로 고민이 바뀌었다. 원칙을 입법화하고 그 내용을 기반으로 현재 문제를 해결하면 되겠지만, 식품법은 법리적 해석도 중요하지만, 현실적 합리성도 중요하게 고려해야 할 분야이기 때문이다. 

우선, 미국 사례를 검토하면서 식품위생법상 식품유형, 정의 원칙과 방법의 규정 신설이 필요하다고 생각했다. 식품유형과 정의 등의 기준으로 소비자의 오인ㆍ혼동이 일어나는 것을 예방할 수 있다는 장점은 있지만, 식품유형과 정의의 고착화로 급격히 발전하는 무한 경쟁사회에서 산업경쟁력 약화와 소비자의 선택권이 침해 받고 있는 것도 사실이다. 이를 해결하기 위해 식품유형 간소화 이전에 우리 역시 레시피와 주원료 중심으로 이뤄진 식품유형과 정의를 어떻게 개편할지 원칙을 마련해야 할 것으로 보인다. 이러한 원칙을 세운 후 간소화하는 방향으로 나아가야 합리적 체계성을 갖춘 대안이 마련될 것이다. 모조치즈 등과 같이 부정적 용어 사용으로 소비자와 산업체 모두가 기피하는 유형이 신설되지 않을 것이다.

두 번째, 식품유형은 ‘관용적 또는 통용적으로 사용되는 명칭’에 해당한다. 유권해석상 식품유형은 제품명으로 사용하는 것을 금지하고 있는데, 새로운 혁신을 막고 기득권을 보장하는 부차적 결과가 발생하게 된다. 예를 들어 미생물 정밀발효 기술을 이용한 유청 단백질을 주원료로 하여 아이스크림류 등을 생산할 때 아이스크림이라는 용어를 사용하지 못하게 하면 어떤 단어를 사용할 수 있을까? 미국에서 1960년대부터 우유 대체식품이 나와 아이스크림이라는 단어를 사용할 수 있는지 수십 년간 다투어왔다. 결론은 아이스크림을 대체할 단어가 없고, 용어를 금지하는 것은 결국 혁신을 저해하기 때문에 최근에는 오히려 사용 가능하다고 명확히 하고 있다.

세 번째, 식품표시광고법상 원칙에 대한 대체와 모조 등의 개념을 법리적으로 반영 하고, 최근 미국의 영양표시 제공을 중심으로 한 패러다임 변화를 검토할 필요가 있을 것이다. 물론 이미 우리 유권해석에서는 결과론적으로는 다 사용하고 있는 방법이다. 예를 들어 대체육 표시와 관련한 유권해석을 보면 고기 등의 용어는 사용 가능하지만, 식물성임을 명확히 표시하고 주원료 함량을 명확히 주표시면에 기재하라고 권고하고 있다. 이러한 내용과 원칙들을 식품표시법상 원칙으로 명확히 해야 유권해석마다 달라지는 오류를 막을 수 있을 것이다.

<토론>
김도년 한국소비자원 소비자지향성개선팀장= ‘식품기준ㆍ규격(레시피 식별기준)에 근거한 표시’도 소비자에게 오인성을 유발할 수 있다. 식품기준ㆍ규격에서 사용되는 문헌적 표현은 정교하게 설정된 것이나, 소비자는 일상생활의 표현으로 이해한다. 동일한 표시이지만, 서로 다른 이해로 의미의 괴리는 발생할 수밖에 없다.

식품표시광고기준이 식품기준ㆍ규격과 완전히 분리될 수 없겠지만, 식품표시광고기준에서 ‘소비자 오인성’이 가장 우선 고려돼야 할 것 같다. 식품기준ㆍ규격이 정한대로 생산되고 표시됐다면 식품표시광고에서 허위과장 요소는 없겠지만, 해당 표시 광고가 소비자 오인성을 유발하는지 여부는 또 다른 차원의 논의되기 때문이다. 

현재 소비자 오인성의 판단기준은 추상적이다. 해당 표시광고가 소비자 오인성 여부를 판단기준을 통해 손쉽게 이해할 수 없어 법원의 판결에 기대할 수밖에 없는 현실적 문제에 봉착하고 있다. 

한편, 표시광고에서 소비자 오인성 유무를 판단하는 추상적 기준을 넘어, 소비자 오인성을 저감할 수 있도록 하는 방향으로 유도하기도 한다. 식품 표시광고에 있어 소비자 오인성을 유발하지 못하도록 하는 ‘표시’를 찾는 노력과 소비자 오인성을 저감하는 ‘제한(부가)표시’도 함께 고려해 보는 것도 대안이 될 수 있을 것 같다.

김미연 법무법인 바른 변호사= 식품 등의 표시ㆍ광고에 관한 법률(이하 ‘식품표시광고법’) 제8조 제1항 제5호는 소비자를 기만하는 표시ㆍ광고를 부당한 표시ㆍ광고행위의 하나로 규정해 금지하고 있다. 식품표시광고법 제8조 제2항, 동법 시행령 제3조 제2항의 위임을 받은 ‘식품등의 부당한 표시 또는 광고의 내용 기준’ 제2조 제3호 너목은 식품위생법 등 법률에서 정한 유형의 식품등과 오인ㆍ혼동할 수 있는 표시ㆍ광고를 소비자를 기만하는 표시ㆍ광고의 세부 항목으로 규정하고 있다.

그런데, ‘식품의 기준 및 규격’에서 정하고 있는 식품유형은 명확한 원칙에 따라 정의되고 분류된 것이 아니어서, 식품유형을 오인ㆍ혼동할 수 있는 표시ㆍ광고가 어디까지인지 명확히 구분하기가 쉽지 않다.

이주형 실장이 지적한 바와 같이 식품위생법상 식품유형과 정의에 대한 원칙과 방법에 대한 규정 신설이 필요하다는 점에 동감한다. 소비자의 오인ㆍ혼동을 방지하면서 소비자들에게 새로운 형태의 식품 정보를 효과적으로 제공할 수 있는 표시 원칙을 마련해야 할 것이다.

발제 2. 대체 성분과 식품의 표시

박신욱 경상국립대 법학과 교수= 식품정보규범은 소비자의 다양한 기대치에 입각한 정보를 제공하고, 이러한 정보에 입각한 선택을 소비자에게 할 수 있도록 함으로써 식품정보와 관련해 높은 수준의 소비자 보호를 보장하는 것을 목표로 삼고 있다. 식품의 표시 역시 식품정보규범에 따라 제공돼야 하는 정보 중 하나다. 또, 식품의 정보로 인해 소비자의 오해가 발생해서는 안 된다.

식품정보규범 제7조는 소비자의 오해를 막기 위한 규정이다. 특히 이 조항은 식품에 일반적으로 사용되거나 자연적으로 존재할 것이라고 소비자가 기대하는 성분 또는 첨가물이 다른 성분 또는 여타의 첨가물로 대체된 경우, 소비자에게 외관, 표시 또는 그림표현을 통해 특정 식품의 존재 혹은 첨가물의 존재한다고 암시하는 것을 금지하고 있다. 물론 식품정보규범 제7조가 제17조와 달리 명시적으로 식품정보규범 제6부속서 PART A 제4조를 언급하고 있지는 않지만, 식품정보규범 제7조 제1항 제d호를 감안한다면, 제7조의 규정은 소비자의 오해 방지를 위해 특별한 표시조항들을 통해 보완되는 것이다.

바이에른 행정법원의 우려와 달리, 소비자가 식품의 실제 구성성분과 예상할 수 있는 성분의 차이를 포장된 식품의 전면에 위치하고 있으며, 특별히 주의를 환기시키는 설명이 없더라도, 소비자 보호의 목적은 달성될 수 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해 식품의 표시는 식품정보규범 제17조 제1항 및 제5항에 따라 포장의 후면에 식품정보규범 제7조 제2항에 규정된 방식으로 적절하고, 확실하며 쉽게 이해할 수 있는 단어로 작성된 성분 목록을 제시하는 것으로 충분하다.

일반적으로 정보를 알고 합리적으로 관찰하며 신중한 평균 소비자는 해당 식품의 성분에 따라 구매결정을 하게 되며, 이는 제일 먼저 식품의 성분 목록에 적시돼 있기 때문이다. 그렇기 때문에 식품정보규범 제17조 제1항에 따른 식품의 표시 뿐 아니라, 지식재산권으로 보호되는 표시, 상표 또는 공상적 이름 근처에 대체된 구성성분을 적시하도록 하는 것은 이 규범의 입법목적을 과도하게 초과하는 것이다.

우리나라에서 유사한 상황이 발생하면 어떠한 판단을 하게 될 것인가? 표시와 관련하여 우리 식품표시광고법 제4조 및 제5조, ‘식품 등의 표시ㆍ광고에 관한 법률 시행규칙’ 제2조 내지 제7조, ‘식품등의 표시기준’ 등의 법규정을 통해 식품의 표시와 관련되어서는 동일 혹은 유사한 판단을 할 수 있을 것으로 기대된다.

식품표시광고법 제8조의 규정을 확인할 필요가 있어 보인다. 식품표시광고법 제8조 제1항 제4호에서는 ‘거짓ㆍ과장된 표시 또는 광고’가 금지되며, 제5호에 따라 ‘소비자를 기만하는 표시 또는 광고’ 역시 금지된다. 후자는 특히 ‘식품등의 부당한 표시 또는 광고의 내용 기준’을 통해 구체화 되는데, 이 고시 제2조 제3호 가목 내지 너목에서는 금지되는 ‘소비자를 기만하는 표시 또는 광고’가 규정되어 있다. 

식품 표시에 대한 세밀한 규정의 필요성을 부정할 수는 없지만, 소비자가 예상하지 못하는 첨가물이 식품에 포함되어 있고 그것을 표시했다는 것만으로 소비자의 선택을 위한 모든 정보를 제공했다고 보기는 어렵다. 추가적으로 중요한 내용의 경우에는 이를 단순히 표시하는 것 이외에도 제품명(Produktname)과 가까운 곳에 표시하도록 강제하는 것도 소비자에게 진정한 알 권리를 보장하는 하나의 방식이 될 수 있을 것이다.

<토론>
임대성 단국대 자유교양대학 교수= 식품의 라벨링은 소비자의 소비 자유 보장과 더불어 건강권, 알권리를 위한 중요한 기능을 하기에 비교법적으로 유럽법원 판례와 독일 법원의 청무 관련 번역과 소개에 감사하다.     

김원용 식품안전정보원 부장= 박신욱 교수의 지식재산권으로 보호되는 표시, 상표 또는 공상적 이름 근처에 대체된 구성성분을 적시하도록 하는 것은 이 규범의 입법목적을 과도하게 초과하는 것이라는 입장에 동감한다.

또,  ‘터키 100%’ 사례를 마주하며, 성분과 함량 100% 표시와 관련해 조금 고민을 해볼 필요가 있다고 생각했다. 가공식품 특성상 원재료 외 식품첨가물 사용은 대부분 불가피한데, 최종제품에 표시한 1개의 원재료를 제외한 어떤 물질이 남아있는 경우 100%로 표시를 못하게 하는 것은 과도한 규제로 보여질 수 있다. 

발제 3. 미국법상 식품피해 손해배상과 징벌적 손해배상제도에 대한 평가

서종희 연세대 법학전문대학원 교수= 첫째, 징벌적 손해배상제도 도입에 대한 평가 관련, 우리나라의 경우에도 식품안전과 관련된 일정한 유형의 악질적인 행위에 대해서는 2ㆍ3배액 배상이 가능하도록 입법화가 이뤄져야 할 것이며, 이런 관점에서 보면 식품위생법의 개정을 통해 징벌적 손해배상제도의 도입을 시도하자는 주장은 설득력이 있다. 그러나 가해자의 행위와 동기(the defendant’s conduct and motives)를 고려하지 않고 행위위반만을 이유로 징벌적 손해배상책임을 인정하게 하는 것은 재고가 필요하다.

둘째, 부당이득환수제도의 도입 관련, 현행법상의 구제 수단만으로는 소비자의 피해 확산 방지에 충분한 기능을 하지 못한다. 현행법에 의하면, 부당한 거래로 취득한 이익을 가해업자가 향유하게 하는 결과를 가져온다. 요컨대 현행법은 가해자가 가해행위를 멈추겠다고 생각할 만한 동기를 부여하지 못한다. 향후  소비자단체소송 제도가 마련된다고 할지라도, 소권의 대상이 계약조항의 사용금지에 한정될 뿐 이득의 토출로는 직접 연결되지 않을 것으로 예상된다. 따라서 소비자보호차원에서 일반규정으로 이득토출(disgorgement of profits)을 인정하거나 이득참조형 손해배상(gain-based damages)을 인정하는 방안이 적극적으로 모색될 필요가 있다.

징벌적 손해배상과 부당이익환수제도는 하나를 선택해야 하는 제도가 아니다. 징벌적 손해배상제도를 실손해의 2배내지 3배 이내로 국한하는 한 불법행위에 대한 억지를 손해배상제도만으로 실현할 수 없다는 점을 고려하면 이익을 환수시킬 수 있는 제도가 별도로 필요할 것이다. 더 나아가 이익의 귀속을 국가에 모두 귀속시키는 것보다는 일정 자원을 소비자를 위한 기금으로 활용할 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다.

셋째, 집단소송제도 도입 관련, 현재 우리나라에서 진행 중인 집단소송은 일반적으로 민사소송법상의 선정당사자(選定當事者)소송(제53조)를 이용한다. 동일한 불법행위로 다수의 피해자가 발생했을 때 이들 중 선정당사자라는 대표자를 선출해 소송을 수행하도록 하는 것인데, 피해자가 다수일 때 이들에게 일일이 가입하도록 하는 것이 쉽지 않다는 점 등에서 한계가 있다.

한편, 소비자기본법 제70조에 의하면 일정한 요건을 갖춘 소비자단체는 사업자가 일부규정을 위반하여 소비자의 생명ㆍ신체 또는 재산에 대한 권익을 직접적으로 침해하고 그 침해가 계속되는 경우에 법원에 소비자권익침해행위의 금지ㆍ중지를 구하는 소송(이하 ‘단체소송’)을 제기할 수 있다.

그러나, 단체소송은 부작위청구를 목적으로 한다는 점에서 이미 발생한 손해배상을 주장할 수 없다는 한계가 있다. 결국 이러한 현행법의 한계는 일반집단소송제도 도입의 결정적인 유인이 된다. 식품과 관련한 집단소비자피해구제를 위해 미국식 집단소송제도나 일본ㆍ프랑스식의 집단소송제도를 참조해 국내에서도 신속히 집단소송이 가능하도록 소비자안전기본법에 이를 입법화할 필요가 있다. 방법론상 양 국가제도 중 하나를 선택하거나 양자를 절충하는 것도 가능할 것이다.

<토론>
정신동 강릉원주대학 법학과 교수= 식품위생법 개정안은 경과실에 의한 징벌적 손해배상책임도 부담지우는 자구를 사용하고 있다. 이는 예방적 기능 수행에도 적절하지 않고, 초과배상을 부담시키는 목적과 지나치게 동떨어진 자구라 판단된다. 추상적 경과실이라 할 때 요구되는 주의의무 수준이 상당히 높다는 점, 대부분 식품 회사나 기업이 배상의무자가 되는 경우가 많을 텐데 기업 내 이사나 직원의 과실뿐 아니라 조직의무를 기반으로 하는 법인의 과실도 인정될 여지가 있다는 점에서 경과실에 의한 초과배상책임은 부적절해 보인다. 고의에 의한 손해발생 행위로 한정하면서, 경우에 따라서 중과실 정도를 추가하는 것이 바람직하다고 생각되는데, 이 점에 있어서는 미국법 상황과 일치한다고 생각한다. 

송도영 법무법인 비트 변호사= 징벌적 손해배상 제도를 도입함에 있어 우리나라 법제의 특수성을 고려할 필요가 있다. 우리나라는 대륙법계 국가에 강력한 포지티브 규제체계를 갖추고 있다. 식품분야는 국민의 생명ㆍ신체의 안전과 관련된 영역이기 때문에 ICT와 달리 규제가 중요한 분야라 할 수 있다. 우리나라의 경우 행정 또는 형사 절차 등을 통한 공적 제재가 매우 엄격하고, 많은 법률에서 과징금 또는 과태료 규정을 두고 있으며 최근 들어 과징금의 금액을 높이는 입법이 이뤄지고 있다. 

징벌적 손해배상제도의 도입 자체를 거부하는 것은 아니지만, 행정벌이 매우 엄격한 우리나라 법제에서 과징금 제도ㆍ형사처벌 조항의 정비 없이 징벌적 손해배상제도 또는 법정손해배상제도를 추가로 도입하는 것은 사업자에게 매우 큰 부담이 될 수 있다. 따라서 국회 입법과정에서 징벌적 손해배상과 행정벌의 균형을 맞추기 위한 작업도 필요할 것이다.

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